一、行政复议的法律性质
行政复议的性质是行政复议本身蕴含的基本法律属性。认识和确定行政复议的性质，有助于发展和完善行政复议制度，保障行政复议职能的正确发挥和行政复议活动的正确运行。笔者认为，行政复议在形式上是一种具体行政行为;在本质上是一种行政监督法律制度;在方法上是一种行政救济的法律途径;在程序上是一种按行政司法体制运行的程序规则。
(一)行政复议是一种特殊的具体行政行为
行政复议具有行政行为的基本法律特征，行政行为是行政主体依法行使行政权力所实施的具有法律意义、产生法律效果的行为,主体要素、权利要素、法律要素三要素缺一不可。行政复议决定对作出具体行政行为的行政机关②和行政相对人都能够产生法律效果。具体行政行为是行政主体针对特定的对象和事项实施的管理活动，行政复议则是行政复议机关以特定的具体行政行为作为审查对象的一种具体行政行为,它不但符合了具体行政行为对各要素的要求还具有其自身的一些特征，因此它又是一种特殊的具体行政行为。并且，在行政诉讼中，行政复议作为具体行政行为的一种类型，受到人民法院的司法审查。因此，行政复议在形式上是依附于具体行政行为而存在的，并以此作为最基本的法律属性。
尽管行政复议是具体行政行为的有机组成部分，但是行政复议与一般具体行政行为的差别还是比较明显的：首先，行政行为的启动者不同。行政复议的提起人是行政相对人，公民、法人或者其他组织的申请行为是引起行政复议的前奏，没有复议申请就不能产生行政复议行为;行政机关主动对违法或不当的具体行政行为的审查与纠正，不是行政复议行为。行政复议活动是行政复议机关与作出具体行政行为的行政机关和行政相对人等行政法主体共同完成的活动。一般具体行政行为通常是行政机关单方意思表示的行为，不需要行政相对人的意思表示即产生相应的法律效力。当然在具体行政行为中也有其他依申请的行政行为，如行政许可。但这两者的期望值也不同，申请行政复议的目的是维护和保障权益，申请许可的的目的是获取和确认权益。其次，行政行为的职能不同，一般具体行政行为通常是执行法律的行为，即法律规范的规定直接适用于行政相对人的活动。行政复议行为是对具体行政行为进行事后救济的活动，目的在于解决因行政执法而产生的行政纠纷。最后，行政主体的法律地位不同，一般具体行政行为的实施机关通常以“执法者”的身份直接与行政相对人形成法律关系。行政复议机关则以“裁决者”的身份居间裁判行政相对人与作出具体行政行为的行政机关发生行政纠纷。
(二)行政复议是一种特殊的行政监督法律制度
行政复议是我国行政监督体系中的一个重要环节。权力的运作必受到法治的监督，行政权力的享有和行使除了受到来自于行政机关系统之外的监督，行政管理的国家性和执行性的特点决定了行使行政权的国家行政机关内部必须建立和完善自律性的监督机制，以保障行政管理的活动沿着法治的轨道运行。在我国行政监督体系中，行政机关内部监督有上下级行政机关的监督和专门行政机关之间实施的行政监督。上下级行政监督是建立在行政隶属关系的基础上，是上级行政机关对所属下级行政机关违法或者不当的行政行为行使行政监督。行政复议的监督就是这种类型的监督，也是行政复议法规定的一种监督机制。专门的行政监督是指国家行政系统中专司行政监督的行政机关在其职权范围内实施的监督，如行政监察法规定的行政检查机关的监督。层级行政监督和专门行政监督构成了我国行政监督的动态系统，共同将行政机关的违法或不当的行政行为予以矫正并恢复到合法的状态，从这个意义上讲，行政复议是一种行政监督活动。
行政复议具有行政监督的属性，但不能等同于行政组织法规定的依职权实施的一般行政监督。设定行政复议的监督机制实质上是行政复议法将层级监督中尤其是行政相对人的申诉权行使这种特定形式制度化、专门化、规范化、法律化。尽管一般行政监督权的存在可以为行政复议的存在提供可能和条件，甚至可以为行政复议奠定基础，但是行政复议权力运作和程序的设置具有特殊性，有别于一般行政监督，因此，行政复议的性质是一种特殊的行政监督。
(三)行政复议是一种行政救济的法律途径
我国行政救济的主要法律制度有行政复议、行政诉讼和行政赔偿。建立行政复议制度不仅要求行政机关通过发挥监督职能纠正违法和不当的行政行为，而且要求对合法权益受到侵害的行政相对人给予充分有效的补救。依法行政原则要求行政权力的确立和行使必须有宪法和法律的依据，同时，行政权力的运行不得损害公民、法人和其他组织的合法权益。然而在行政管理活动中，由于各种主管原因，行政主体和行政相对人不对等的法律地位，使得行政主体实际存在着侵犯行政相对人合法权益的现实可能性。因此，建立行政复议救济制度，具体设定排除行政侵权行为的救济途径、方法和手段，用法律的力量约束和控制行政[1]权力，恢复和补救被侵害的行政相对人的合法权益，实现“有权利行使就有法律救济③”的法治思想。
(四)行政复议是一种兼有司法特点的行政裁判制度
行政复议机关以第三者的身份主持解决因具体行政行为引起的行政相对人与行政机关之间的纠纷。在行政法学上，行政复议属于行政司法的范畴。所谓行政司法，是指行政机关在行政管理中以裁判者的身份，按照特定的法律程序，依法解决行政纠纷或特定民事纠纷的活动。为了保证行政复议的客观公正，行政复议在程序设定上借鉴了一定的司法规则，因此，行政复议的程序又称行政司法程序。但是行政复议的制度毕竟是行政机关内部的层级监督制度，它与司法机关的行政审判活动有着本质的区别，行政复议机关审查具体行政行为的活动是性质机关的职能活动，是上下的监督形式，其适用的程序虽有司法的特点，但仍然是行政程序的性质。因此，行政复议行为从本质上讲，是对具体行政行为合法性和合理性进行裁判的具体性质行为。
二、行政复议的特征
行政复议作为一种重要的行政救济方法，既能够为公民、法人或者其他组织的合法权益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的权益得到恢复，又能够维护行政活动的严肃性和权威性，排除障碍，保障行政活动顺畅进行，提高行政效率。
(一)行政复议是解决行政争议的一种方法
行政争议是行政活动实施的一种障碍、阻塞和不畅，在一定时期内还使行政关系处于一种不确定的状态。这种争议解决不好，或者会影响行政效率，影响对国家事务的行政管理活动，或者会使公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害。所以必须通过建立良好的法律加以解决，使合法、正确的行政决定得以贯彻执行，违法、不当的行政行为得以撤销或者废止，公民法人或者其他组织的合法权益受到的损害得以恢复，从而为公民、法人或者其他组织提供良好的救援。行政复议就是解决行政争议的一种较好的行政方法，而且原则上行政复议只限于解决行政争议，民事纠纷和其他争议只有在法律有明文规定的情况下才可以被列入处理对象。
(二)行政复议基本上是以具体行政行为为审查对象的行政审查制度
具体行政行为是指行政主体在国家行政管理活动中行使职权，针对特定的人，就特定的事项，作出有关该行政相对人权力义务的单方行为。与具体行政行为相对的抽象行政行为，是指行政主体非针对特定人、事与物所作出的具有普遍约束力的行政行为。如行政法规、行政规章等。从行政复议机关与原作出具体行政行为的行政机关的关系上考察，行政复议实际上是一种行政审查制度。但行政复议机关审查有关行政行为并非不受限制。按照行政复议法的规定，行政复议一般只以具体行政行为为审查对象，抽象行政行为一般不属于行政复议的审查对象。但是，通过行政复议制度可以启动对抽象行政行为的审查④。
(三)行政复议是一种依申请的行政行为
行政复议是一种行政机关的行政行为，这种行为的特点是以解决行政争议的形式进行的，它基于行政相对人的申请而开始，以行政主体为被申请人。一般来说，无行政相对人的申请，使行政复议活动无法进行。虽然行政机关可以复查自己的行政决定，但这与行政相对人提出申请形式的复议请求是有区别的。所以，行政复议是依申请而非依职权主动为之的行政行为。作为行政相对人的公民、法人或者其他组织不主动申请，行政复议机关不能单自作出行政决定。
(四)行政复议主体一般是作出有争议行政决定的上级行政机关
如果没有法律规定，作为行政争议一方当事人的行政机关无权审理复议案件，因此，行政复议主要由上级行政机关进行。行政复议法规定，除法律另有规定外，行政复议由县级以上人民政府或者由作出具体行政行为的行政机关的上一级行政机关管辖。从行政复议机关设置上看，行政复议机关有本级人民政府，也有上级行政主管部门，但必须是行政机关，才能作出行政复议决定。
(五)行政复议以合法性与合理性为审查标准
在行政复议中，行政复议机关依据合法性和合理性标准审查具体行政行为，就是审查具体行政行为的行政主体是否履行法定职责;是否事实清楚、证据确凿;适应法律法规与规章以及具有普遍约束力的行政决定、命令是否正确;是否违反法定程序;是否超越职权、滥用职权以及行政侵权;依据法律、法规和规章等法律规范的规定作出的具体行政行为是否明显不当。按照这种标准审查后，依法作出行政复议决定。
(六)行政复议以书面审查为主要方式
这是从提高行政效率、简化行政程序的角度考虑的，行政复议以书面审查为主，行政复议法规定，行政复议机构进行复议审查时，原则上采取书面审查的办法，但是当申请人提出要求或者行政复议机关认为有必要时，也可以听取申请人，第三人和被申请人的意见，包括采取听证的方式，并向有关组织和个人进行调查和了解情况。
(七)行政复议决定必须是针对原行政决定而作出的新的决定
复议机关受理复议申请后，应结合行政相对人的请求内容，对原行政决定作全面的复查核实，并针对原行政决定组出维持、撤销或者变更的复议决定，并答复复议申请人。复议决定为最终裁决的，复议申请人在法定期限内未提起行政诉讼的，或人民法院判决维持行政复议决定的，行政复议决定经送达后，即产生约束有关当事人的法律效力。
三、行政复议的受案范围
行政复议作为一种行政救济手段，不可能解决所有行政争议，为便于行政相对方提起行政复议以及复议机关明确受理案件，通过立法规定行政复议受案范围是必要的。
(一)行政复议只能审查行政行为，行政职权以外的事实行为不属于行政复议的受案范围
行政法学上的行政行为是特指国家行政机关(包括法律、法规授权的组织)依法实施行政管理，直接或间接产生法律效果的行为⑤。行政行为应具备以下基本特征或要素：
1、主体要素。行政行为必须是国家行政机关所为，社会团体企事业单位的行为不能称为行政行为。但是在具体行政领域中，经法律、法规授权的组织，包括行政机关、企事业单位和社会团体，在授权范围内，可以作出具体行政行为;行政机关委托的组织，在委托的范围内也可以作出具体行政行为⑥。也就是说，国家把行政管理权只赋予了行政主体，而未赋予其他组织和个人。只有行政主体才具有实施行政行为的资格，而非行政主体不具有这种资格。
2、法律要素。行政行为是法律行为，也就是说，行政行为必须是能够产生法律效果的行为。法律效果是指从法律上影响相对人的权利和义务，即设定或剥夺相对人的权利，设定或免除相对人的义务和变更相对人的权利义务。行政主体运用其行政权所实施的行为，能直接产生法律效果的才是行政行为;能直接产生法律效果的，在行政法学上成为准行政行为;不能产生法律效果的则不属于行政行为，而只是一个事实行为。
3、职能要素。即行政行为必须是行使行政权、执行公务的行为。只有行政主体才享有行政权，才能执行公务，所实施的行为才是行政行为。同时，行政主体也只有在行使行政权、执行公务时所实施的行为才是行政行为。例如，行政主体征收财务的行为是运用其行政权而实施的行为，是行政行为;但行政主体购买办公用品的行为却并非运用其行政权实施的行为，因而就不属于行政行为。
行政复议所审查的对象必须是行政行为，一些表面上具有行政行为形式，但实质上不符合行政行为要素的行为，不是行政行为，应该排除在行政复议范围以外。在实践中，最容易混淆的是行政行为与行政人员个人的行为。因为行政行为的实施人员是行政人员，而行政人员除了可以以公民身份实施个人行为，对这两种行为必须加以区分。如果行政人员以行政身份对待私事，实施行政行为，属于滥用职权，例如某公安民警利用星期日去帮助朋友追债，未经公安机关办理立案手续，也未经任何领导授权，即身穿警服前往债务人家中，威逼债务人将家中的电器变卖后当场还清债务。事后，债务人不服，向公安机关提出申诉。但该民警行为不符合行政行为的基本特征，不是行政行为，不能通过行政复议程序解决。如果行政人员以公民身份对待公务，实施个人行为，属于玩忽职守或渎职。对于这些行为所引起的争议，应该由纪检、监察等部门负责管处理。
(二)行政复议只能审查外部行政行为，内部行政行为所引起的争议不属于行政复议的受案范围⑦
以行政行为所针对的问题是属于对社会事务的管理还是行政主体内部事务的管理为标准，可以将行政行为分为外部行政行为和内部行政行为。外部行政行为对社会上的公民、法人和其他组织产生法律效果;内部行政行为只对行政主体内部机构和人员产生法律效果。两者在适用的对象、产生的后果、行为的方式等方面均有较大差异，因而不能按照相同的程序来处理。对于内部行政行为不服，应由本行政机关、上级行政机关、人事部门或监察部门解决。
(三)行政复议只能受理对具体行为不服而提出的复议申请，对抽象行政行为不服不能直接申请行政复议。
我们可以对具体行政行为和抽象行政行为的复议问题从两个不同层次来看：
1、公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可申请行政复议。根据此一规定，凡具体行政能够行为，只要公民、法人和其他组织认为其侵犯了他们的合法权益，均可申请行政复议。关键问题是如何正确理解“具体行政行为”。
具体行政行为是指行政主体在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的行政相对人，就特定的具体事项，作出有关该公民、法人或者其他组织权利、义务的单方行为。实践中的具体行政行为主要有：行政许可、行政命令、行政处罚、行政强制措施、行政征收、行政强制等。具体行政行为具有下列法律特征：
第一行政性。具体行政行为是行政主体通过行政人进行的法律行为，并以他们拥有行政职权为前提。具体行政行为体现了国家行政权的运作，其目的在于实现国家的行政目标。这便使具体行政行为与立法行为、司法行为相区别。
第二特定性。具体行政行为是行政主体就特定的事项，针对特定的相对人(公民、法人、和其他组织)所作出的行政行为。这便使具体行政行为与抽象行政行为性区别。
第三单方性。具体行政行为是一种单方行为，而不是双方行为。它由行政主体通过行政人单方作出，其行政行为的成立不以相对人的合意为前提。这使具体行政行为与合同行为相区别。
第四法律效果性。具体行政行为能直接产生有关权利、义务的法律效果。也就是说，他能使相对人的权利、义务发生变化，增加或减少相对人的权利、义务。这使作为法律行为的具体行政行为与事实行为相区别。
具体行政行为是行政复议受案范围的基础，对具体行政行为的正确理解，决定了我们能否正确理解和把握行政复议的受案范围。因此，对这个问题必须给以深入细致的探讨。目前实践中出现了一些难以确定归属的行政行为，即行政机关针对特定事而非特定人的行为。如无行政立法权的行政机关作出的收费集资、搬迁房屋、城市规划等行为，属于抽象行政行为抑或具体行政行为。我们认为，具体行政行为与抽象行政行为的区分标准应当是综合的，大致可以确定为三个：一是该行为的约束对象是否特定;二是能否直接发生利益结果;三是行为有无重复适用。凡是针对不特定主体作出的不直接发生利益结果并可以反复适用的行为属抽象行政行为。凡针对特定主体作出的直接产生利益结果的一次性行为属于具体行政行为。
2、公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的某些规定不合法，可以在具体行政行为申请行政复议时，一并向复议机关提出对该规定的审查申请。
在《行政复议法》颁布之初，由许多报纸、杂志作了大量的宣传、报道，说抽象行政行为已经纳入了行政复议的受案范围，并认为这是《行政复议法》在理论上的重大突破，有的报纸还冠以“老百姓可以状告红头文件”这样诱人的大标题进行宣传。事实上，这样的宣传是不准确的。它使人们对一个重要的法律规定产生了误解，对于我们正确的理解和把握行政复议的受案范围极为不利。为澄清这个问题，首先必须明确什么是抽象行政行为。
抽象行政行为是与具体行政行为相对应的一个行政法学的基本概念。它是指由行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为。或者说，它是制定行政规则的行为。抽象行政行为具有下列法律特征：
第一，由行政主体作出的行为。行政主体以外的主体(立法主体、司法主体等)均不能作出抽象刑侦行为。
第二，是依职权的单方行为。行政主体作出抽象行政行为是基于本身的职权所进行的，不以相对人是否申请为前提，也不以相对人是否合意为条件。
第三，是具有普遍约束力的行为。抽象行政行为是针对不特定的公民、法人和其他组织作出的规则，因而具有普遍的约束力。这正是抽象行政行为与具体行政行为的根本区别。
第四，具有向后的反复适用性。抽象行政行为表现为特定各种行政规则，这种规则一般不溯及既往，但对于往后的同类事件具有反复适用性。
第五，具有依据性。就与具体行政行为的关系而言，抽象行政行为是一种依据性行为，它往往可以成为具体行政行为的依据。
第六，具有不可诉性。就目前中国的行政诉讼制度而言，行政相对人对具体行政行为不服，可以提起行政诉讼，但对抽象行政行为不服，是不能提起行政诉讼的，因此说抽象行政行为具有不可诉性。
中国的抽象行政行为，从种类和形式上说，有以下四种：一是制定行政法规的行为;二是制定行政规章的行为;三是规定行政措施的行为;四是发布行政决定和命令的行为。
在弄清了抽象行政行为的概念和特点后,再来看《行政复议法》的具体规定。《行政复议法》第七条的一款规定：公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政机关提出对该规定的审查申请：(1)、国务院部门的规定;(2)、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(3)、乡、镇人民政府的规定。第七条第二款又规定，前款所列规定不含国务院部、委员会和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。
从《行政复议法》的上述规定中，我们可以得出下列三个结论：
首先，《行政复议法》并没有规定当事人可以单独就抽象行政行为申请行政复议。准确地说，不是把抽象行政行为纳入行政复议的范围，而是对抽象行政行为的监督建立了一种启动机制。
其次，《行政复议法》对抽象行政行为的建立和监督启动机制在于：当事人如果对抽象行政行为不服，可以在对具体行政行为提出复议申请时，一并提出对该行为所依据的规定进行审查。这就赋予了相对人一种监督抽象行政行为的法律手段，使行政机关不能象以往那样动不动就以红头文件压人。
第三，行政复议只能审查规章以下的抽象行政行为。对行政法规和行政规章的争议不能通过复议的方法解决，只能按照法律、法规另外的规定办理。
《行政复议法》之所以没又规定允许相对人直接对抽象行政行为申请复议，主要是因为考虑到抽象行政行为在目前我国的行政管理活动中发挥着重要的作用，大量的行政管理活动仍然是以文件的形式在进行，仅从这一点上看，就不能轻易地对它加以否定。而抽象行政行为本身的特点又决定了它是一种兼顾全局利益的行政行为，在制定的过程中往往要牺牲一部分人的利益，以求得整个社会的稳定和发展。每一个文件都可能对一部分认造成损害，如果允许直接对抽象行政行为申请复议，将会使整个行政管理活动陷于混乱状况。总之，抽象行政行为作为整个社会的管理手段，不允许随意改变。认为抽象行政行为已经被纳入行政复议范围的观点是不正确的。
结语：行政复议属于行政系统内部的救济，对我们既然有如此重要的作用，我们就应该继续努力将它完善和修正，使其更加完备、效率。这种救济方式在独立性和可信度方面虽逊于司法审查或行政诉讼，但却被行政相对人广为采用。其自身的优越性使其难以被行政系统外部的救济方式所取代。
注释：
1.罗豪才主编：《行政法论》，16页，北京，光明日报出版社，1998.
2.也有学者认为这种授权的对象不应包括“作为一级行政机关的组织”。参见黄杰主编：《行政诉讼法释论》，46页，北京，中国人民大学出版社，1989.
3. 蔡志方：《行政救济与行政法学》，台湾三民书局1993年版，第111页。
4. 皮纯协主编：《行政复议法论》，北京，中国法制出版社，1999第78页。
5.江必新：《是恢复，不是扩大――行政复议受案范围的规定》载《人民司法》2000年7月。
6.参见应松年教授主持的《行政审判制度改革调查报告》2002年4月打印稿，第21～24页。
7.杨小君：《正确认识我国行政诉讼受案范围的基本模式》，《中国法学》1999年第6期。
参考书目：
1. 张正钊主编：《行政法与行政诉讼法》，北京，中国人民大学出版社，1999。
2. 张正钊、韩大元主编：《比较行政法》，北京，中国人民大学出版社，1998。
3. 应松年主编：《行政法学新论》，北京，中国方正出版社，1998。
4. 罗豪才主编：《行政法学》，北京，北京大学出版社，1996。
5. 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京，中国人民大学出版社，1998。
6. 皮纯协主编：《行政复议法论》，北京，中国法制出版社，1999。
7. 胡建淼主编：《行政法学》，北京，法律出版社，1998。
8. 王珉灿主编：《行政法教程》，北京，法律出版社，1983。 责任编辑：guanliyuan1
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